虚拟货币监管升级红头文件

虚拟货币行业监管政策及刑事风险

车冲：广东法丞汇俊律师事务所合伙人律师

日前，继三大协会发布公告提醒炒币风险之后，国务院金融委重磅发声，再次阐明了金融监管部门对比特币的严监管态度：“打击比特币挖矿和交易行为，坚决防范个体风险向社会领域传递”。

笔者将虚拟货币相关的行业监管政策分为交易所、交易和挖矿三大类，根据各机关/机构以及其他地区相关监管部门发布的规范性文件，对虚拟货币行业的监管政策进行总结（按时间先后顺序排列）和归纳，仅供各位读者参考。

一、交易所

（一）行业监管政策

1.2017年9月4日，中国人民银行、中央网信办、工业和信息化部、工商总局、银监会、证监会、保监会发布《关于防范代币发行融资风险的公告》

紧急叫停ICO活动，同时采取措施要求虚拟货币交易所于2017年9月30日前彻底关停其在中国的所有交易活动

（二）各地区监管政策

1.2018年1月，央行北京营业管理部发布《关于开展为非法虚拟货币交易提供支付服务自查整改工作的通知》

要求辖内各法人支付机构自文件发布之日起在本单位及分支机构开展自查整改工作，严禁为虚拟货币交易提供服务，并采取有效措施防止支付通道用于虚拟货币交易。

2.2019年11月14日，上海市金融稳定联席办联合央行上海总部互金整治办发布《关于开展虚拟货币交易所排摸整治通知》

将对辖内虚拟货币相关活动进行整治。包括在境内组织虚拟货币交易；以“区块链应用场景落地”等为由，发行“xx币”、“xx链”等形式的虚拟货币，募集资金或比特币、以太坊等虚拟货币。

3.2019年11月21日，深圳市互联网金融风险等专项整治工作领导小组办公室发布《深圳市将开展虚拟货币交易场所排查整治》

防范“虚拟货币”非法活动风险，并开展虚拟货币交易场所排查整治。

4.2021年11月14日，上海市金融稳定联席办和中国人民银行上海总部联合印发《关于开展虚拟货币交易场所排摸整治的通知》

通知要求各区整治办对三类虚拟货币活动进行摸排，分别是境内组织虚拟货币交易，发币以及为境外ICO项目引流、代理买卖的行为。

二、交易

（一）行业监管政策

1.2013年，中国人民银行、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会出台《关于防范比特币风险的通知》

1）比特币不是真正意义的货币，不能且作为货币在市场上流通使用

2）比特币是特定的虚拟商品，受到《民法典》等相关法律规定的保护

3）各金融机构和支付机构不得开展与比特币相关的业务，但未禁止个人持有和交易

2.2017年9月4日，中国人民银行、中央网信办、工业和信息化部、工商总局、银监会、证监会、保监会发布《关于防范代币发行融资风险的公告》

1）代币发行融资（ICO）本质上是一种未经批准非法公开融资的行为，涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动

2）任何组织和个人禁止数字货币的发行行为，但未禁止个人买卖数字货币

3）个人购买违法发售的代币，不受法律保护，造成后果自行承担。个人购买比特币、以太坊、USDT等主流数字货币，法律没有明确禁止，民事法律行为遵从“法无禁止即可为”

4）代币融资交易平台（数字货币交易所）不得从事法定货币与代币、“虚拟货币”相互之间的兑换业务

3.2018年1月26日，中国互联网金融协会发布《关于防范境外ICO与“虚拟货币”交易风险的提示》

1）加强对虚拟货币领域的监管

2）境内有部分机构或个人还在组织开展所谓的币币交易和场外交易，并配之以做市商、担保商等服务，这实质还是属于“虚拟货币”交易场所，与现行政策规定明显不符

3）在这些相关交易中，有部分国内社交平台为“虚拟货币”集中交易提供各种便利，一些非银行支付机构为“虚拟货币”交易提供支付服务。广大投资者应意识到，上述这些为“虚拟货币”交易提供服务的行为均面临政策风险。投资者应主动强化风险意识，保持理性，远离各类非法金融活动

4.2018年1月17日银管支付〔2018〕11号《关于开展为非法虚拟货币交易提供支付服务自查整改工作的通知》

1）通知指出，各单位即日起，立即在本单位及分支机构开展自查整改工作，严禁为虚拟货币交易提供服务，并采取有效措施防止支付通道用于虚拟货币交易

2）通知同时提到，各单位应加强日常交易监测，对于发现的虚拟货币交易，要及时关闭相关通道，妥善处理结算资金，维持社会稳定

3）通知最后提到，各单位需在2018年1月20日前将自查情况、已采取的措施上报至央行支付结算处，上报资料无需纸质版，仅需 PDF 红头文件（加盖公司公章、法人签字或人名章）。

5.2018年08月24日，央行发布《关于防范以“虚拟货币”“区块链”名义进行非法集资的风险提示》

理性看待区块链，不要盲目相信天花乱坠的承诺，树立正确的货币观念和投资理念，切实提高风险意识

6.2019年11月13日，央行发布《关于冒用人民银行名义发行或推广法定数字货币情况的公告》

人民银行未发行法定数字货币（DC/EP），也未授权任何资产交易平台进行交易。

7.2019年12月13日，中国互联网金融协会《关于防范以区块链名义进行ICO与“虚拟货币”交易活动的风险提示》

各会员机构应严格遵守国家法律和监管规定，恪守行业自律要求,主动抵制非法金融活动，不参与任何涉及ICO和“虚拟货币”交易活动的炒作行为。

8.2020年04月02日，中国互联网金融协会，《关于参与境外虚拟货币交易平台投机炒作的风险提示》

任何机构和个人都应严格遵守国家法律和监管规定，不参与虚拟货币交易活动及相关投机行为。

9.2020年10月16日，《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于印发<办理跨境赌博犯罪案件若干问题的意见>的通知》

对于将资金直接或者间接兑换为虚拟货币、游戏道具等虚拟物品，并用其作为筹码投注的，赌资数额按照购买该虚拟物品所需资金数额或者实际支付资金数额认定。

10.2020年10月23日，中国人民银行《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》

人民币包括实物形式和数字形式，为发行数字货币提供法律依据；防范虚拟货币风险，明确任何单位和个人禁止制作和发售数字代币。

11.2021年1月26日，国务院发布《防范和处置非法集资条例》

首次将“以虚拟货币名义吸收资金”的行为定义为非法集资，按其行为与数额分别给予行政处罚甚至刑事处罚。

12. 2021年5月18日，中国互联网金融协会、中国银行业协会、中国支付清算协会发布《关于防范虚拟货币交易炒作风险的公告》

1）正确认识虚拟货币及相关业务活动的本质属性

2）有关机构不得开展与虚拟货币相关的业务

3）消费者要提高风险防范意识，谨防财产和权益损失

4）加强对会员单位的自律管理

13.2021年5月21日，国务院召开金融委会议

强化平台企业金融活动监管，打击比特币挖矿和交易行为，坚决防范个体风险向社会领域传递。

14.2021年6月21日，中国人民银行约谈商业银行和支付机构

1）不得为相关活动提供账户开立、登记、交易、清算、结算等产品或服务。各机构要全面排查识别虚拟货币交易所及场外交易商资金账户，及时切断交易资金支付链路；

2）要分析虚拟货币交易炒作活动的资金交易特征，加大技术投入，完善异常交易监控模型，切实提高监测识别能力；

3）要完善内部工作机制，明确分工，压实责任，保障有关监测处置措施落实到位。

15.2021年6月21日，中国工商银行发布《关于禁止使用我行服务开展虚拟货币交易的声明》

任何机构和个人不得利用工商银行账户、产品、服务、渠道进行代币发行融资和“虚拟货币”交易。工商银行将持续加强监测，一经发现，有权采取暂停相关账户交易、注销账户等控制措施，并将相关信息报告有关部门。

16.2021年6月21日，中国农业银行发布《关于禁止使用我行服务用于比特币等虚拟货币交易的声明》

农业银行坚决不开展、不参与任何与虚拟货币相关的业务活动，禁止涉及虚拟货币交易客户准入，并将对客户及资金交易加大排查和监测力度。一经发现相关行为，将立即采取暂停账户交易、终止客户关系等措施，并及时报告有关部门。　

17.2021年6月21日，中国建设银行发布《关于禁止使用我行服务交易虚拟货币对公告》

任何机构和个人不得将在建设银行开立的账户用于虚拟货币的交易资金充值以及提现、购买或销售相关交易充值码等活动，不得通过在建设银行开立的账户划转与虚拟货币交易相关的资金。

18.2021年6月21日，中国邮政储蓄银行发布《关于禁止使用我行账户、产品、服务、渠道进行“虚拟货币”相关业务活动的公告》

任何机构和个人不得利用邮储银行账户、产品、服务、渠道进行代币发行融资和“虚拟货币”交易。

19.2021年6月21日，兴业银行发布《关于禁止使用我行账户参与虚拟货币交易的声明》

兴业银行将坚决落实监管部门要求，禁止直接或间接为客户提供与虚拟货币相关的服务。

任何机构与个人不得将在兴业银行开立的账户用于虚拟货币的交易资金充值及提现、购买及销售相关交易充值码等活动，不得通过兴业银行账户划转相关交易资金。

20.2021年6月21日，支付宝发布《关于禁止使用我公司服务开展比特币等虚拟货币交易的声明》

将监控排查涉及虚拟货币的交易行为，一经发现将立即封堵。加强交易环节风险监测，严禁虚拟货币转账交易。

21.2021年6月22日，最高人民法院、最高人民检察院和公安部发布《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见（二）》

电商平台预付卡、虚拟货币等经销商被明确告知其交易对象涉嫌电信网络诈骗犯罪，仍与其继续交易，符合刑法第二百八十七条之二规定的，以帮助信息网络犯罪活动罪追究刑事责任。

同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚；明知是电信网络诈骗犯罪所得及其产生的收益，以明显异于市场的价格销售电商平台预付卡、虚拟货币等，并予以转账、套现、取现，符合刑法第三百一十二条第一款规定的，以掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪追究刑事责任。如事前通谋的，以共同犯罪论处；同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。

22.2021年7月8日，国务院政策会议表示

对这些私人数字货币，它是不是作为货币信贷存在，我们还在观测和研究。同时，我们要大力推进央行数字货币。

23.2021年7月30日，人民银行召开2021年下半年工作会议

强调推动平台企业金融业务规范发展,严厉打击虚拟货币非法活动。

会同有关部门坚决贯彻落实党中央、国务院关于反垄断和防止资本无序扩张的决策部署，约谈从事金融业务的头部平台企业，督促其全面落实金融监管、公平竞争和保护消费者合法权益有关要求，深入开展自查和整改。

24.2021年9月3日，中国人民银行发布《中国金融稳定报告（2021）》

金融秩序得到全面清理整顿。

在营P2P网贷机构全部停业，非法集资、跨境赌博及地下钱庄等违法违规金融活动得到有力遏制，私募基金、金融资产类交易场所等风险化解取得积极进展，大型金融科技公司监管得到加强。

（二）各地区监管政策

1.2021年7月6日，北京市地方金融监督管理局、人民银行营业管理部发布《关于防范虚拟货币交易活动的风险提示》

不得为虚拟货币相关业务活动提供经营场所、商业展示、营销宣传、付费导流等服务。辖内金融机构、支付机构不得直接或间接为客户提供虚拟货币相关服务。

三、挖矿

（一）行业监管政策

1.2018年1月2日，互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室发布《通知》（整治办函[2018]2号）

积极引导企业有序退出“挖矿”业务

2.2019年11月6日，发展改革委修订发布《产业结构调整指导目录（2019年本）》

该目录已经2019年8月27日第2次委务会议审议通过，自2020年1月1日起施行。

其中，此前处于淘汰产业的“虚拟货币挖矿”被删除了。

3.2021年7月5日，中国移动通信联合会区块链专业委员会主任委员陈晓华接受《区块链日报》记者采访表示

无论是交易还是挖矿，资本过度投机，就会造成金融空转，脱实向虚，这和我国的发展方针背道而驰，因此国家的管控力度将会不断加码，未来对虚拟货币交易与挖矿行为的监管可能会更加严格。

（二）各地区监管政策

1.2018年1月4日，内蒙古互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室印发《关于引导我区虚拟货币“挖矿”企业有序退出的通知》

明确“‘挖矿’产业与实体经济并无关系、耗能较大，一些企业存在安全隐患，一些企业以‘大数据产业’为包装享受地方电价、土地和税收等方面的优惠政策。”并予以取缔。

2.2021年2月25日，内蒙古自治区发展和改革委员会发布《关于确保完成“十四五”能耗双控目标任务若干保障措施（征求意见稿）》

提到全面清理关停虚拟货币挖矿项目，2021年4月底前全部退出；并特别提及严禁新建虚拟货币挖矿项目。这一次，虽然只是内蒙古明确禁止“挖矿”，但预示着重拳之下的监管大幕即将拉开。

3.2021年5月25日，内蒙古发改委发布《关于坚决打击惩戒虚拟货币“挖矿”行为八项措施（征求意见稿）》

根据八类对象分别提出不同的打击惩戒策略。对以虚拟货币形式进行洗钱、非法集资等违法行为进行查处，对存在“挖矿”企业、人员纳入失信黑名单，对参与“挖矿”的公职人员，一律移送纪检监察机关处理等。

4.2021年6月2日，国家能源局四川监管办公室召开虚拟货币“挖矿”有关情况调研座谈会

国网四川省电力公司、四川省能源投资集团会分别汇报各自供区内虚拟货币挖矿有关情况及相关建议、关停虚拟货币挖矿对今年四川弃水电量的影响分析。

5.2021年6月3日，包头市能耗双控应急指挥部办公室印发《关于受理虚拟货币“挖矿”企业、个人问题信访举报的公告》

全面受理关于虚拟货币“挖矿”企业、个人问题信访举报。举报范围包括虚拟货币“挖矿”企业（含其他多种隐藏形式“挖矿”企业和主体）、个人；伪装成数据中心享受税收、土地、 电价等方面优惠政策的虚拟货币“挖矿”企业和个人等。

6.2021年6月9日，青海省工业和信息化厅发布《关于全面关停虚拟货币“挖矿”项目的通知》

要求开展清理整顿。严禁各地区立项、批复各类虚拟货币“挖矿”项目，对现有的各类虚拟货币“挖矿”项目全面关停。同时，坚决查处纠正以大数据、超算中心等名义立项但从事虚拟货币“挖矿”的项目主体。

7.2021年6月9日，新疆昌吉回族自治州发展和改革委员会发布《关于立即对虚拟货币“挖矿”行为企业进行清理整顿的通知》

从事虚拟货币“挖矿”行为的企业于2021年6月9日14时前全部清理整顿。

8.2021年6月12日，云南省能源局办公室人士确认

根据通知要求及时组织各用电部门开展联合检查，在今年6月底完成比特币挖矿企业用电清理整顿，严肃查处比特币挖矿企业依托发电企业、未经许可私搭私接用电、逃废国家输配电费、基金以及附加牟利的违法行为，一经发现，立即中止供电；严肃查处发电企业未经许可，利用所发电量私自向比特币挖矿企业供电谋取不正当利益的违法行为；严肃查处比特币挖矿企业用电安全隐患，一经发现，立即责令关停整改。

综合以上关于虚拟货币交易、开设交易所和挖矿等行为的行业监管规定，结合中国裁判文书网的裁判案例，可知，在司法实践中，对于挖矿行为本身暂时无涉刑的案例，但关于虚拟货币的交易行为和非法开设无任何资质的虚拟货币交易所的行为，笔者认为可能会涉嫌的刑事风险如下：

1.诈骗罪

案号：(2021)晋01刑终131号

涉案模式：行为人利用Ray-ex等虚假投资平台，建立微信群，以推荐股票为名，拉被害人入群，行为人在群内扮演讲师、投资者等角色，通过虚假身份、虚构投资收益等方式骗取被害人信任，诱导被害人下载Ray-ex等虚假投资平台，让被害人通过向行为人提供的银行卡转账等方式在该平台“投资”比特币等虚拟货币。

同时，其行为人通过后台操纵该平台比特币等虚拟货币涨幅制造投资盈利的假象，在被害人投资转款金额达到一定数额后，行为人以制造暴跌、投资失败等假象或直接将虚假投资平台关闭等手段，将被害人的资金占有，通过洗钱非法获取赃款并将赃款按比例分赃。

2.集资诈骗罪

案号：(2020)粤刑终623号

涉案模式：行为人以天易家禾影视传媒有限公司（以下简称天易家禾公司）的名义，通过会议、培训和发展下线等方式向社会公众公开销售LCC影视区块链虚拟货币（以下简称LCC币），并宣传该币只涨不跌，以高额回报为诱饵，吸引公众投资。

期间，各行为人以虚假身份召开招商会的方式向社会公众进行推广宣传，并向部分投资者提供收款银行账户以及代为收款购买LCC币。2018年3月，多名投资人发现LCC币交易网站无法登陆交易后，行为人将LCC币转换为柏拉图PTO珠宝区块链虚拟货币，以期继续吸引投资。

3.组织、领导传销活动罪

案号：(2020)苏09刑终488号

涉案模式：行为人以区块链为概念策划在互联网设立PlusToken平台开展传销活动，并聘请相关人员开发、运营维护该APP并建立域名为www.plToken.io的网站。同时，行为人成立了PlusToken平台最高市场推广团队——盛世联盟社区，通过微信群、互联网、不定期组织会议、演唱会、旅游等方式发布PlusToken平台的介绍、奖金制度、运营模式等宣传资料，虚构、夸大平台实力及盈利前景进行宣传推广。

但PlusToken平台没有任何实际经营活动，该平台以提供数字货币增值服务为名，对外宣称拥有“智能狗搬砖”功能（即同时在不同交易所进行套利交易，赚取差价），实际并不具备该功能。

4.非法吸收公众存款罪

案号：(2019)浙0324刑初519号

涉案模式：行为人未经中国人民银行等主管部门依法批准，在永嘉县其开设的红茶馆内，以在互联网上投资国内蒂克币、菲律宾蒂克币可获得高额回报为由，通过口口相传、微信等方式，向社会不特定对象公开宣传，非法向被害人吸收“投资款”累计达人民币565万余元，后陆续向被害人支付“投资收益”241万元以上，后称蒂克币贬值亏损无法归还本金。

5.非法经营罪

案号：(2020)陕01刑终185号

涉案模式：行为人未经国家有关主管部门批准，利用电子交易平台，先后成立西安天矿矿业有限公司、西安众茂网络科技有限公司、西安名晨盛世矿业有限公司、西安租宝电子商务有限公司和聘请业务人员，让其通过网络招揽客户，在公司虚拟网络平台上非法进行黄金、铜、比特币等期货交易活动，从中赚取手续费。

综上，笔者认为

在我国，持有比特币等虚拟货币虽然不违法，但也不排除其作为监管之外的虚拟商品，被少数诈骗分子及非法集资分子利用，沦为违法犯罪的工具。

虚拟货币的交易行为和开设虚拟货币交易场所的行为因涉案模式的不同，可能会涉嫌诈骗罪、集资诈骗罪、非法吸收公众存款罪、非法经营罪和组织、领导传销活动罪。各市场主体应注意防范以比特币为代表的虚拟货币可能涉及的刑事法律风险，以免陷入违法犯罪的不利境地。